（四） 制定统一的国内法律冲突规范法要制定专门适用于法律冲突的规范法。
〔26〕洛克：《政府论》（下），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1996年版，第83页。它通过控制政府预算来控制政府的经济来源和财政支出的流向和流量，保证政府财政行为和决策符合民众的根本利益，监督政府做到真正对民众（纳税人）负责。
〔27〕对于代议机关的减额修正（减少预算支出的修正），只要符合同一性原则且不影响法定机构的运作，一般予以许可。这固然简化了预算审批程序，但预算草案部分内容的不合理也将影响整体的效果，如果得以通过，很可能影响到下一年度预算执行效果。国会反否决的前提是必须达到三分之二的多数。预算监督预算监督是现代预算国家所要求的基本条件之一。例如，美国《预算和会计法》规定，总统享有预算提案权，议会拥有完全自由的预算修正权，但总统对于国会通过的预算也有否决权。
但是一旦不赞成票超过半数，预算草案将被整体否决，政府就必须重新提交预算草案，这势必会对正常的财政收支造成影响。采用科学方法测算预算收支，提高预算的准确性外，首要的是在公共财政框架下细化预算项目分类，使预算草案具有可审查性。三、建立非由立法机关主导的宪法适用体制任何一个国家，其宪法的实施都离不开相应的违宪审查机制，可以说，没有违宪审查机制，宪法的实施机制就是不完整的。
当然，宪法明确授予某一机关拥有某项权力，并不意味着明确排除其他机关不能拥有同样的权力。摘要: 宪法的有效实施，取决于国家权力，尤其是立法权要得到有效制约。胡锦光教授在早前讨论我国宪法的司法适用性问题时，就在这一意义上使用了宪法的适用性的概念。而这个体制的关键就在于它应该是独立于，或者说非由立法机关主导的，当然更不可能是行政机关，因为宪法本身首先就是要制约这些国家权力的。
[4]在实践中虽然有很多案例自称为适用了宪法，但其实并不是真正、也没有必要引用宪法作为依据，因此并不能称为真正的宪法司法适用。[12]汪全胜，《司法解释正当性的困境及出路》，北京：《国家检察官学院学报》，2009年第6期，第33页。
[19]显然，这一学说的走向在很大程度上依赖于德国联邦宪法法院的实践。[9]这一权力与全国人民代表大会常务委员会的明示的宪法解释权并不矛盾。只说‘依法如何如何，实际上是给普通法律以无限的权力……把宪法权力交给普通法律去做出规范，使我国从不会发生违宪的问题。而宪法事实上是，亦应被法官看作根本大法，所以对宪法以及立法机关制定的任何法律的解释权应属于法院，[6]在马伯里诉麦迪逊一案中，马歇尔大法官在法院意见中写道，值得强调的是，阐明何为法律是司法部门的职权与责任。
[7]See Marbury V. Madison, 1803, 5, U. S, p137-180.[8]许崇德：《中国宪法》，北京：中国人民大学出版社，2006年，第158页。其实，在德国，宪法私法化的提出是有其特定的情境的，它是以宪法的公法性质和宪法的司法化这一规范和实践为基础的，即是在德国宪法法院适用宪法过程中提出来的，而不是反过来通过宪法的私法化来加强宪法的司法化。正如最高人民法院在齐玉苓案批复所认为的将宪法上规定的受教育权权利的效力运用于私人之间，但它的确改变了人们对传统的自由权的认识，基本权利原先被理解为保障自由、确保干预性行政恪守法律的抗拒权利，现在则转向一种法律秩序的基础性原则，以一种尚未在基本概念上澄清的方式把主观自由权利内容转变成建构性的、穿透性的基本规范的客观性的内容。在这一点上，我国宪法明确规定全国人民代表大会常务委员会拥有宪法解释的权力。
[4]这个争议与我国宪法实施过程中所需要解决的问题是一致的。若按宪法立法适用说，由立法机关通过立法的方式具体化得到实现，那么，立法机关的权力就可能得不到制约，它比由司法机关行使造成更为严重的后果，会在根本上摧毁了有限权力的思想。
然而，这是否就意味着法院不能解释宪法呢?我们先来看看美国的情况。[3]关于宪法司法化概念的质疑与宪法监督的提法参见许崇德：《宪法司法化质疑》，北京：《中国人大》，2006年6月10日，第44页。
把每个抽象的规则应用到具体案件中去时，必须要阐述与解释该项规则，如果两个法律相互冲突，法院必须确定两者的效力。因此，宪法立法适用说认为，我国宪法所确立的宪法体制没有人民法院适用宪法的空间，况且，宪法本身为宪法适用的体制进行了规定，即主要由立法机关通过立法或宪法监督来实现，并进一步提出，现实中的宪法效力虚置的现象正是由于立法不作为，以及宪法监督体制没有切实落实导致的。[14]由于它不同于传统的基本权利理论，以至于有学者认为德国联邦宪法法院创新了一套新基本权利学说：它承认这样一个事实，权利体系不再能够在一个不受拘束的、通过自主个人之决定而自发地再生自己的经济社会的合适基础上得到保障了。这被许多国家的宪政实践证明是可行的，比如在美国和德国，正是由于司法机关[包括普通法院或专门的宪法法院]的活动，才使宪法从死的文本走向活的实践，从而适应了社会发展的需要。即便如此，德国联邦宪法法院的做法还是将其自身变成争议的焦点。这应当是宪法适用理论的基本的共识。
比如，1982年宪法明确地将解释宪法和监督宪法实施的权力授予了全国人民代表大会常务委员会，而没有明确授予全国人民代表大会，但其拥有此权力得到理论研究者普遍的认同。比如，最高人民法院所作的司法解释早已超越了在司法过程中具体运用性解释的范畴，在重要性上，也被认为是超过了立法。
究其原因，这两个学说都与宪法私法化观念相关。然而，人民法院在裁判时运用法律本身也是必须遵守法律的行为，因此，将人民法院遵守法律的行为与适用法律的行为区别开来有时是很难的。
事实上，在宪法运用和实施的过程中，每个相关的主体都可能说自己遵守执行了相关的宪法条款，但互相之间又可能是冲突的，或者公民对此提出异议，认为国家机关侵犯了其基本权利时，就需要一个独立于这些机构的机构来进行审查，运用宪法作出裁判，这就是说，需要建立宪法适用的体制。长期以来，在我国宪法实践中，存在着一个事实：一方面，承认宪法是国家的根本大法，在我国的法律体系中具有最高的法律效力，然而，另一方面，宪法文本中规定的广泛的基本权利没有全部得到具体的落实，国家权力监督体制还没有得到有效展开。
就我国宪法文本而言，宪法第35条规定，中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。事实上，任何一个国家的违宪审查机关在实践中都会遇到争议，受到质疑。从字面看，这个条款确认了一定的言论自由价值，但没有区别它是针对国家还是针对私人的。如部分学者和最高人民法院在齐玉苓案批复中所认为的：若宪法可进入司法领域，它就可以成为基本权利保障的一条重要途径。
这个以人格及人性尊严能在社会共同体中自由发展作中心的价值体系必须视为宪法上的基本决定，有效适用各法律领域，立法、行政、司法均由此获得了方针与动力。但无论如何都不应该由立法机关或行政机关掌握这一权力。
[15]在我国宪法的理论中，宪法的私法化也并不是一个新的认识。提出者认为，这一说法不仅是外国的宪法实践，特别是德国宪法法院的实践中[在美国的宪法实践所谓国家行为理论中也找到了比较弱的依据]的做法，更认为它是一种趋势。
而在我国并没有宪法的司法化的规范和实践基础，用宪法的私法化理论来强化宪法的司法化无疑是难以站得住脚的，也容易泛化基本权利的第三人效力的说法，强化了我们原本就已存在的宪法主要应通过立法具体化的方式得以实现的理念。说到底，德国宪法法院的实践对基本权利效力学说的发展起到了非常关键的作用，从而基本权利及于第三人的效力理论本身带有特殊性和具体性。
对于这一点，笔者并不否认，然而，同样不能否认的是我国的人民法院对法律甚至宪法都有并且实际上也在行使着解释的权力。这一基本权利理论被1958年德国联邦宪法法院通过吕特案运用到宪法实践中来了：毫无疑问的，各项基本权利最重要的是要保障个人的自由领域免于公权力的侵害，它们是民众对抗国家的防卫权。笔者认为，如果不从根本上清除宪法私法化的认识，那么，无论是宪法的司法适用说和宪法的立法适用说都不能成为改善我国宪法适用体制的理论依据。[15][17][18][19][德]哈贝马斯著，童世骏译：《在事实与规范之间——关于法律和民主法治的商谈理论》，北京：生活·读书·新知三联书店，2003年，第305～306、306～307、320、317页。
他认为，普通法院或特设法院在普通诉讼程序或特定程序中适用宪法，判断法律等规范性文件及其他直接依据宪法行使公共权力的行为是否符合宪法的做法，在有效保证宪法地位和权威、维护宪法秩序和公民宪法权利、协调各国家机关间及联邦与联邦间相互关系等方面，起着不可或缺的作用。[14]《西德联邦宪法法院裁判选辑》(一)，台湾司法周刊杂志社，1990年，第106～107页。
[6][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1997年，第392～393页。[5]然而，由人民法院适用宪法必然会涉及法院与人大之间权力关系的紧张甚至冲突，也就是说，很可能会出现童之伟教授所讲的司法抢滩的情形。
[2]童之伟：《宪法适用应依循宪法本身规定的路径》，北京：《中国法学》，2008年第6期，第23页。这正是目前我国宪法实施中可能遇到的最大的问题。
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